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“以史为鉴”看新一轮去产能—目标、成效及经验 | 国企改革放大镜

作者:正略咨询国企改革研究课题组来源:正略咨询 日期:2018年12月27日 16:33

改革开放以来,国有企业已经成长为我国经济发展的主力军,在我国经济社会中占据了主导地位。当前,我国已进入改革开放与经济发展的新时代、新阶段,国企改革也进入攻坚期、深水区。对内,中国特色社会主义进入经济发展新常态、新旧动能转换特殊时期,国企仍然存在资源利用率和利润率“双低”、产业结构偏重等病症,制约我国经济实现高质量发展;对外,全球科技和产业竞争日益激烈背景下,我国科技和产业发展面临来自发达国?#19994;?#22260;追堵截,作为我国经济发展的主力军,国有企业在全球企业中的竞争力还?#36824;磺看螅?#22823;部分处在产业链的?#25237;耍?#22269;有企业在全球经济中被贴上“低质低效”的标签,难以冲?#21697;?#36798;国家科技和产?#23548;?#20987;,提高我国经济发展的全球竞争力。内外夹击倒逼国有企业必须加快产能过剩的处置,处置低效无效资产以及僵尸企业,置换出资源投入到全球科技和产业竞争高地领域,提高我国经济发展质量和国有企业竞争实力具有重要意义。

 

 

我国经济去产能的历程

 

自1978年改革开放以来,我国经济发展迅速,尤其是20世纪90年代中后期,改革开放下的中国经济?#20013;?#39640;速发展,有效供给能力显著增强。与此同时,部分行业非理性扩张严重,产能过剩问题悄然累积,并表现得越来越突出。从1998年开始,政府?#32676;?#23545;经济发展中的产能过剩进行了四次集中治理。

 

第一次集中治理是1998-2000年。这次治理是1997年亚洲金融危机爆发后,中国经济内外需较为低迷,大量企业出现经营亏损,产品积压严重。这一时期化解过剩产生的措施主要包括限产压库、限制投资,同时大力淘汰有关行业的过剩产能。

 

第二次集中治理是2003-2006年。这次治理主要突出了对钢铁、电解铝、水泥三部门的调控,采用供地、融资、核准、行政检查等手段限制这些行业投资。

 

第三次集中治理是2008年国际金融危机爆发以来到2013年。受金融危机影响,我国经济增速急速下滑,产能过剩迅速显现。在这一背景下,国?#39029;?#21488;了一篮子经济刺激计划,包括?#30053;?万亿投资,以及10大产业振兴规划等。虽然有力促进了产能,2009年9月,国务院下发了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,强调部分行业产业产能过剩需引起高度重视。

 

第四次集中治理为2013年至今。2013年10月国务院下发《关于化解产能 过剩矛盾的指导意见》,2015年末召开的中央经济工作会议指出,将去产能列为“三去一降一补”的供给侧结构性改革任务之首,随后2016年初,国务院确定了去产能行业,?#32676;?#21360;发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。2018年12月4日,国家发展改革委等11部门联合印发《关于进一?#38454;?#22909;“僵尸企业”债务处置工作的通知》,《通知》明确强调坚?#36136;?#22330;化法治化原则,进行分类处置并明确禁区,划定时限,“僵尸企业”处置稳步高效推进。处置“僵尸企业”是调整产业结构、优化资源配置的重要工作。

 

 

国有企业去产能的目标

 

第一,助推国家经济高质量发展,促进产业结构调整。实现高质量发展是保持经济社会?#20013;?#20581;康发展的必然要求,深化供给侧结构性改革是实现高质量发展的必由之路,那么去产能就是这条必由之路的重要推手。同时,去产能,处置低效无效资产一直是促进产业结构调整的内生增长动力,是提升我国在全球产业链地位的重要举措。

 

第二,优化国有资本布局,实现国有资产保值增值。国有资产的保值增值,是实现资源可?#20013;?#21033;用、社会可?#20013;?#21457;展的必要措施。珍贵的经济资源?#36824;?#21097;产能占用而不能发挥其更大的价值,造成了国有资产的浪费,因此,去产能能有效地保护和高效地运营国有资产,实现国有资产的保值增值。

 

第三,促使国有企业瘦身健体,提质增效。国有企业机构?#20998;祝?#20154;均效率低,一直是老大难问题,所以,去产能的目标就是要帮助国有企业摆脱?#20998;祝?#31934;简机构和人?#20445;?#21152;快处置低效无效资产,化解过剩产能,处置僵尸企业,扩大优质增量供给,提升经济效益,从而促进经济有效增长。

 

 

国有企业去产能的方式

 

第四次集中去产能,动作大,决心大,见效快。在2016年3?#36335;?#30340;全国人大记者会上国务院国有资产管理监督委员会主任肖亚庆表示:现在国有企业,特别是央企,产业结构偏重,央企在供给侧结构性改革中要主动作为。抓好“三个一批”,?#21019;?#26032;发展一批、重组整合一批、清理退出一批,要加大对国家战略需要、央企的优势和战略性新兴产业投入力度;对长期亏损和资不抵债的低效无效资产加大处置力度,积极化解过剩产能。

 

关于创新发展,对于国家战略需要、央企有优势的产业和战略性新兴产业,比如航空航天、?#35828;紜?#39640;铁、新能源、新材料、智能电网等,加大科技、人才投入力度;

 

关于战略性重组,在企业自愿、协商一致的基础上,稳妥推进装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域央企重组整合,运用“互联网+”、建设“双创”平台等;

 

关于清理退出,对于央企长期亏损和资不抵债的低效无效资产,要加大处置力度。对于长期资不抵债,?#20013;?#20111;损,自身发展能力不足,市场竞争力弱的国有企业该清理的清理,该退出的退出的。

 

图1:“三个一批”操作?#23548;?/span>

 

关于去产能,2015年可谓是去产能的“决战年”,钢铁、煤炭、水泥等产能严重过剩的行业,完成了去产能的绝大部分工作,其中国有企业承担了约80%的去钢铁产能任务和70%的去煤炭产能任务。中央企业2016-2017年共退出钢铁产能1600万吨、煤炭产能6200万吨,今年上半年退出煤炭产能340万吨,化解钢铁过剩产能任务已全部完成。具体可见下图:

 

 

另外,各省?#23567;?#22320;方政府扎?#20302;?#36827;处置低效无效资产,化解过剩产能,相关案例如下图所示:

 

图2:去产能案例

 

 

国有企业去产能的风险与应?#28304;?#26045;

 

在去产能,处置无效低效资产过程?#26657;?#30456;应的风险识别?#22836;?#33539;也必须引起重视、创新发展过程中的外部资本、人才引入的外部风险、重组整合过程中的公司文化融合、员工之间的协调以及制度的调整带来的内部风险,清理退出过程中的原则?#22836;?#27861;不当带来的操作风险。这些风?#23637;?#26377;企业在去产能,处置低效无效资产过程中必须加以识别?#22836;?#33539;。

 

相应地,针对不同的风险,国企在具体操作实施过程中也应当有应?#28304;?#26045;。例如:

 

(一)创新发展过程?#26657;?#38656;要市场化法治化,也需要政府调控。政府制定顶层设?#21697;?#26696;、对去产能的各个?#26041;?#20104;以监督的标准和执行的保障,并在创新发展过程中设置外资引入和人才引入的标准,才能推动国有企去产能工作顺利开展,达到切实的效果;

 

(二)针对重组整合,国有企业需加强对被重组被整合企业的安抚和安置工作,尤其是企业文化和制度的调整融合;

 

(三)对于需要清理退出的国有企业,不能单纯的以企业设备规模来认定企业是否是落后产能,简单的认为规模小的产能更为落后。不能在兼并重组时一味地让大企?#23548;?#24182;小企业,要综合考虑企业的规模、产品结构、利润率等因素,让自生能力强的企?#23548;?#24182;其他企业。同时,从国有企业利润中提取一定比例设立辅助调整基金,主要用于国有企业退出时(破产或被并购)职工?#32435;?#20250;保障和安置。

 

 

“以史为鉴”—去产能经验总结

 

通过回顾历史上四次集中去产能过程,我?#24378;?#20197;看到,一方面,去产能的政策渐?#21830;逑担?#34892;动力一次比一次足,效果一次比一次显著;另一方面也要看到,尽管去产能的政策逐渐丰富,但行政手段在其中仍发挥了关键作用,市场化长效机制仍是短板,这也是历次去产能效果为何不能持久的根本原因。本轮去产能如何在政府和市场的双重机制作用下更好地完成去产能目标呢,一些经验教训需要去思考和总结。

 

1.完善去产能政策体系

 

去产能伊始,政府和企业?#38469;?#20381;靠产业指导目标进行实施的,这也是政府控制?#30053;?#21644;淘汰落后产能的重要措施。1999-2002年期间,相继发布三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品 的目录》,以及历年《产业结构调整指导目录》(2005年本、2011年本、2013年修正版)。因此,在新的经济环?#35802;攏?#20225;?#23548;?#38656;更加匹配的产业指导目录,政府也需要更加切实有效的知道目录进行实施?#22270;嘍健?#21516;时,未来需要增加市场化措施,利用市场机制和经济杠杆,倒逼企业增强内生动力,推动企?#23548;?#24182;重组。最后,完善和规范价格标准,建立长效机制,切实发挥市场配置资源的决定性作用,让去产能更加切实有效。

 

2.建立地方政府去产能的有效激励机制

 

政策或机制是否激励相容,是影响政策效果的关键。去产能涉及当事企业等多个利益主体,尤其是地方政府。地方政府作为重要的政策落实主体,其行为取向是影响去产能数量和质量的关键。事实上,历次治理产能过剩过程中一些反复出现的痼疾,无论是限产保能、边去边建、去小建大,还是保国企去民企、保地方企业去中央企业,都与地方政府激励不当有关。?#23548;?#21453;复证明,如果仅仅问责而忽视激励补偿,去产能的数量、质量都会大打折扣。 因此,针对地方政府,建立有效的去产能激励机制,是措施也是保障。同时,政府的作用?#24378;?#26381;市场化去产能带来?#32435;?#20250;震荡,比如培训转岗人?#20445;?#25937;济失业人员等。

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